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董事長致辭
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江蘇省設備成套股份有限公司致力于為國家重點建設項目提供成套設備和技術咨詢服務。2003年，經江蘇省政府批準，成立江蘇省設備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨資企業。2008年，公司與中國江蘇國際經濟技術合作公司、江蘇省建設集團合并重組，為中國江蘇國際經濟技術合作集團有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設備成套股份有限公司?！?
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PPP項目招標采購過程中價格分權重設置探析
發布時間：
2017-03-16
PPP項目招標采購過程中價格分權重設置探析
胡應超
（江蘇省設備成套有限公司招標采購咨詢分公司，江蘇 南京 210009）
摘 要：隨著PPP項目的大力開展，在實踐過程中出現了一些新情況、新問題，存在與現有法律法規的沖突、歧義和矛盾之處，尤其在招標采購過程中更為突出?，F針對PPP項目招標采購過程中所遇到的問題，淺析如何設置價格分權重大小，為未來PPP項目的順利實施提供參考。
關鍵詞：PPP項目；招標采購；價格分；權重
0 引言
PPP 是英文“Public-Private Partnerships”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，指政府與私人組織合作建設城市基礎設施項目，以特許經營權協議為基礎，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”伙伴關系，減輕政府財政負擔，減小企業投資風險。2014年在國家相關部委，尤其是在發改委、財政部的大力推動下，PPP在國內廣為傳播，迅速成為熱點話題，9月財政部下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76 號），12月發改委和財政部下發《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號），將PPP模式作為創新投融資機制的重要舉措，對拓寬社會資本投資渠道、促進投資主體多元化、加快政府職能轉變具有重要意義。
1 PPP項目采購是否適合政府采購法
從我國《政府采購法》對采購活動和服務采購對象的定義來看，PPP項目選擇合作伙伴的活動應適用政府采購法律制度，這既是《政府采購法》的基本要求，也是行之有效的務實做法。
（1）從法律定義上看。我國的《政府采購法》第一條第一款規定“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”第二條第七款規定“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。”PPP項目就是特指政府公共服務的“生產者”轉為“提供者”而進行的特殊采購活動，本質上應屬于政府采購服務項目范疇。
（2）從資金性質來看。通常判斷貨物、工程和服務是否納入政府采購的標準在于是否使用“財政性資金”。依據付費模式，PPP項目可以分為三類：使用者付費項目、使用者付費加一定政府補貼項目和政府付費項目。顯然，使用者付費加一定政府補貼項目、政府付費項目都使用了財政性資金，適用《政府采購法》，屬嚴格意義上的政府采購。使用者付費項目，也就是特許經營，合作伙伴通過特許經營權獲取應得利潤，是政府經營權的一種轉讓，也是政府遠期收益讓渡。因此，用戶付費模式的PPP項目算廣義的政府購買服務。
（3）從財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中第一大項第三款，明確指出“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務。”這從本質上指出PPP項目的合作是政府購買服務的行為。
2 政府采購價格分權重設定
財政部為了加強政府采購項目價格評審管理，規范評審行為，維護采購活動的公開、公平和公正，保護采購人合法權益，發布了《關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》，文中第二項對采用綜合評分法價格分評審方法給出了明文規定“政府采購貨物和服務項目采用綜合評分法的，除執行統一價格標準的服務項目外，采購人或其委托的采購代理機構應當依法合理設置價格分值。貨物項目的價格分值占總分值的比重（權重）不得低于30%，不得高于60%；服務項目的價格分值占總分值的比重（權重）不得低于10%，不得高于30%。”明確規定了政府采購服務性項目，價格分不得超過30%。
財政部于2014年發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，通知中明確指出了政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務。若采用財政部發布的《價格評審管理通知》，則PPP項目招標采購價格分權重不得超過30%。
3 PPP模式實際操作價格分權重
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十二條中規定：“綜合評分的主要因素是：價格、技術、財務狀況、信譽、業績、服務、對招標文件的響應程度以及相應的比重或者權值等。上述因素應當在招標文件中事先規定。”其中價格因素是政府采購中較為重要的一個因素，它關系到政府采購資金的節約率、項目質量，會對投標人報價起到一定的導向作用。
那么在PPP項目實際操作中，是否一定要參考政府采購法律法規。從目前業內的實際情況來看，價格分值的權重從30%到70%都有，并無統一的規定，國家財政部、發改委也暫未推出PPP投資采購招標細則。參考國家財政部第一批PPP示范項目“南京市城東污水處理PPP項目”招標細則中，價格分的占比為50%，作為國家財政部PPP示范項目，其招標評審細則也是具有一定代表性的。
4 PPP項目采購價格分占比過高的弊端
價格分占比過高，等于在招標文件中就已告知了所有投標人，本項目采購人主要考察的就是投標人的報價，投標報價的高低決定著投標人的“命運”，從而忽略了質量、技術因素的決定性作用，一個采購項目的質量、技術條件，直接決定著采購項目的采購價值和使用價值，直接反映采購需求的滿足程度，直接體現著采購效果，如價格分完全壓倒了質量、技術等多個因素的總分，投標人完全可以低價就能占據“制高點”，以“一俊遮百丑”，就無法體現質量、技術的決定性作用，其弊端顯而易見。
作為財政部PPP示范項目的安徽省安慶市城區污水收集處理廠網一體化PPP項目，該項目將整合安慶市區規劃范圍內180 km2已建、在建及規劃中的污水設施，統一交由中選社會資本進行投資、建設、運營、管理。但其最后的中標結果在業內引起了一片爭議，就是最終的中標價格，在污水處理投標價上，北排的0.39元/t明顯低于深水的1.67元/t和首創股份的2.6元/t，此價格已遠遠低于當前污水處理的普遍價格，也低于業內正常的污水處理成本，一經公布頓時引來一片嘩然。
低價中標后的合同履行期間，中標人往往會向業主單位攤牌，以種種理由強調其履約困難，要求追加合同款，以彌補其不合理低價所造成的損失。如果業主單位不能滿足中標人的要求，中標人通常會采取以下應對措施：
（1）以劣代優，提供偽劣貨物、服務和工程，以犧牲工程質量的方式降低項目成本，創造盈利空間。
（2）故意拖延工程進度，增加業主單位的進度壓力，迫使業主單位妥協。
（3）創造解除合同的條件，人為惡意地提前終止合同，以減小其履約成本，業主單位不得不重新選擇供應商，嚴重影響項目進度。
可以看出，“惡意低價投標”雖然表面上看似可以降低業主單位的項目采購費用，但是，最終在合同履行期間將很可能迫使業主單位增加項目費用，影響合同的正常履行。如業主單位拒絕增加項目費用，中標人則以犧牲工程質量和工程進度的方式要挾業主單位妥協，此舉對業主單位所造成的負面影響極大。
5 PPP項目采購價格分占比過低的弊端
價格分占比過低也會帶來一定問題。將技術、業績、財務狀況分放在首位，價格分占比過低，這樣就會讓大型、知名企業在客觀分上與中小型企業拉開差距，掌握項目的主動權，從而投標報價對中標結果帶來的影響降低，這對中小型企業是一種“扼殺”，不能節約采購成本，無法提高采購資金使用效益，導致“高價中標”。
6 臺州路橋區濱海污水處理廠PPP項目案例
臺州市路橋區濱海污水處理廠一期工程設計規模為1.95萬m3/d，近期規模6.0萬m3/d，遠期規模為20.0萬m3/d。本次項目實施工程為近期規模達到6.0萬m3/d，項目公司接收一期污水處理設施，擴建4.4萬m3/d污水二級處理構筑物，同時新建6.0萬m3/d深度處理構筑物。項目總投資約3.2億元，其中一期項目轉讓費8 000萬元，二期項目投資約2.4億元。項目建成后出水執行《臺州市環保局關于臺州市城市污水處理廠出水指標及限制值表（試行）》（“準Ⅳ類標準”）。
在編制招標文件時，我們將技術標分為了四大塊，分別為：投標人綜述，建設、運營與移交方案，項目財務方案，法律方案，總分值50分，商務報價分同樣為50分。不突出商務報價的重要性，但保留了商務報價的競爭性。
評分總值為100分，分值（權重）分配如表1所示。
表1 分值（權重）分配表
|
評分項目 |
投資經驗、運營能力、業績 |
財務 狀況 |
資質 榮譽 |
建設、運營與移交方案 |
財務 方案 |
法律 方案 |
價格 評分 |
|
分值 |
7 |
6 |
2 |
20 |
10 |
5 |
50 |
質量、技術指標分值總共27分，占技術標總分的54%，突出質量技術服務指標，是實現質量第一、物有所值的采購目標的客觀要求。價格分50分，占總分值的50%，突出價格競爭的必要性，減少政府的財政支出壓力。
7 合理設置價格分權重
（1）權衡利弊，合理確定權值分布。采用綜合評分法的PPP項目采購，價格分權重不走極端，要在充分考慮技術、財務狀況、信譽、業績、對招標文件的響應程度的前提下，來綜合設定價格權重分布，以體現價格分值設定的科學性和合理性。
（2）以突出技術指標為前提確定價格分權重。突出質量技術服務指標，是實現物有所值采購價值的客觀具體體現。在設定價格分值時，要適當突出質量、技術指標的重要性，真正實現質優價廉，體現技術與價格的完整統一，減少價格分值過大的負面影響。
（3）對PPP項目采購而言，要具體問題具體分析，采購人或采購代理機構要制定比較有說服力的價格評分依據，要公正對待每一個評標因素，真正使價格分既有針對性又有合理性，讓投標人信服。
8 結語
目前，PPP模式在我國已上升到體制機制改革層面，政府對于PPP模式的推廣勢在必行。PPP模式在項目要求、技術標準、采購方式及合同管理等方面存在很大特殊性，在實踐中難免存在與現有法律法規的沖突和矛盾之處。如何合理化解矛盾，如何合理確定價格分權重，讓采購人招到安全可靠的合作伙伴是未來PPP項目采購過程中的重中之重。
[參考文獻]
[1] 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國政府采購法（2014年修訂）[S].
[2] 關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知：財金[2014]76號[A].
[3] 財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知：財庫[2007]2號[A].
[4] 政府采購貨物和服務招標投標管理辦法：財政部部長令第18號[A].
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